O Fundo de Participação dos Municípios (FPM) consiste em uma transferência da União para os municípios, composta por 24,5% das receitas do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). A título ilustrativo, em 2018 foram repassados R$104 bilhões, distribuídos pelos 5570 municípios. Para 30% das cidades brasileiras, é a principal fonte de receita. 

Desde 1980 foram criados 1579 municípios, grande parte deles originado no período entre 1980 e 1996. Desde então, por meio da Emenda Constitucional n° 15, promulgada em 1996, o Legislativo modificou a Constituição de 1988, retirando da esfera estadual a discricionariedade sobre a matéria e, ao mesmo tempo, centralizando na administração federal a análise dos novos pedidos de emancipação municipal. Atualmente, 23% dos 5570 municípios têm menos de 5000 habitantes. 

Precisamos, contudo, entender o aumento desenfreado do número de municípios à luz dos repasses constitucionais, nesse caso, as transferências oriundas do FPM. Um complexa legislação, no que tange ao cálculo da partilha do Fundo, mostrou-se, na prática, condescendente com municípios de baixa população. Neste contexto, criou-se o “estímulo” para as inúmeras emancipações municipais verificadas, notadamente até 1996.

 Em 2017, municípios de até 5000 habitantes receberam, em média, R$ 2300 per capta do FPM. Valor quatro vezes maior que os R$ 567 per capta repassados às cidades com 30 mil a 50 mil habitantes. Essa lógica vigente na distribuição dos recursos tem origem em um cenário distante, quando em meados do século passado (época em que o FPM foi gestado) as regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste abrigavam os menores municípios do Brasil. Naquele tempo existia uma relação direta entre número de habitantes e pobreza (municípios pobres eram caracterizados pelo pequeno número de habitantes). Passados setenta anos, essa realidade mudou, impulsionada pela migração e pelo crescimento acelerado das municipalidades. Hoje a região Sul apresenta uma média de 25 mil habitantes por município, contra 34 mil no Nordeste e 44 mil no Norte. 

Em consequência dessa transformação populacional e geográfica, um município da região Norte recebe em média R$ 811 per capta, enquanto as regiões Nordeste, Sudeste e Sul recebem, respectivamente, R$ 948, R$ 1144 e R$ 1396. Verifica-se que não há correlação entre FPM e IDH (Índice de Desenvolvimento Humano), possibilitando-nos concluir que não está acontecendo direcionamento de recursos para as localidades mais necessitadas. 

Essa situação fica ainda mais crítica para as cidades localizadas nas regiões metropolitanas, onde constata-se alta densidade demográfica e rápido crescimento populacional. Decorre daí dois desafios que essas administrações têm enfrentado: forte demanda por serviços públicos (bairros periféricos requerem políticas públicas voltadas à urbanização, saneamento e escolas); movimentação entre municípios densamente povoados demandam corredores de transportes. Mesmo a maior capacidade de arrecadação tributária nesses núcleos metropolitanos não compensa a perda com a má distribuição do FPM. Na insuficiência de recursos, aparecem os sintomas típicos desse processo – crime, favelas, pobreza e desemprego. 

Recentemente o Governo enviou ao Congresso a PEC (Proposta de Emenda Constitucional – “Pacto Federativo”) 188/2019, que na sua página 21 propõe: 

“... Municípios de até 5.000 habitantes deverão, até o dia 30 de junho de 2023, demonstrar que o produto da arrecadação dos impostos municipais corresponde a, no mínimo, dez por cento da sua receita total. Caso essa comprovação não ocorra, o Município será incorporado a partir de 1° de janeiro de 2025, ao município limítrofe com melhor sustentabilidade financeira, observado o limite de até 3 Municípios por um único Município incorporador”. 

Mais importante do que tentar acabar à força com os pequenos municípios, como sugere a PEC do Pacto Federativo, deve-se pensar, em um primeiro momento, no redimensionamento do FPM, segundo premissas atualizadas, permitindo repensar a forma como os serviços públicos são disponibilizados à população, tendo como ponto de partida a infraestrutura existente. Esse exercício poderia gerar soluções inovadoras e profícuas, aumentando, simultaneamente, a produtividade do setor público e a atratividade dos investimentos privados.